Понятие “политические сети”
По вопросу определения понятия «политическая сеть» между иссле- дователями нет особых споров. В целом ясно, что это понятие может быть сформировано путем определения участников, составляющих сеть, и характера отношений между ними.
Вместе с тем и рынок, и традиционное иерархическое управление не исключают этой активности и осознанности участников формирующихся связей. Следовательно, политические сети должны обладать какими-то качествами, которые отличали бы их как новую форму управления. Приведем ряд суждений на эту тему.
Для Р. Родса политические сети формируются в различных секторах политики современного государства (здравоохранение, сельское хозяйство, индустрия, образование и т. д.) и представляют собой комплекс структурных взаимоотношений между политическими институтами государства и общества. Он подчеркивает значение именно институциональной составляющей политической сети и ее ограниченность определенными секторальными интересами. Родс включает в рассмотрение и обмен ресурсами между членами сети в процессе налаживания отношений.
Таня Берцель, анализируя две школы в концепции политических сетей — немецкую и английскую, дает следующее определение: «Политическая сеть представляет собой набор относительно стабильных взаимоотношений, по природе неиерархических и взаимозависимых, связывающих многообразие акторов, которые разделяют относительно политики общие интересы и которые обмениваются ресурсами для того, чтобы продвинуть эти интересы, признавая кооперацию наилучшим способом достижения общих целей».
В этом определении обращает на себя внимание то, что участники политической сети преследуют не сепаратные, а общие интересы, и что они выбирают для их достижения кооперативные способы деятельности. Следует отметить и то, что таких участников множество и они различны.
Авторы книги «Сравнение политических сетей. Политика в сфере труда в США, Германии и Японии» используют понятие организационного государства для описания возникающих отношений между различными участниками принятия политических решений. «Меж- организационные сети, — пишут они, — позволяют нам описывать и анализировать взаимодействия между всеми значимыми акторами политики — от парламентских партий и министров правительства до ассоциаций бизнеса, профсоюзов, профессиональных обществ и групп общественных интересов…
В качестве эмпирической системы организационное государство не обеспечено полной поддержкой правовых регулятивов. Его возникновение в действительности отражает и формальную, и неформальную власть производить решения, которая пронизывает государство и общество».
В качестве аналитических категорий, описывающих организационное государство, они предлагают «сферу политики» («сложную социальную организацию, в которой производятся коллективно увязанные решения»), структурными компонентами которой выступают акторы политики, политические интересы, властные отношения, коллективные действия и совместно занятые позиции.
Лоренц О’Тул предлагает следующее определение: «В более конкретном смысле сети включают межагентские кооперативные ставки, межуправленческие структуры программного менеджмента, сложное множество соглашений и государственно-частное партнерство. Они также включают системы предоставления услуг, основанные на комплексе провайдеров, который может включать публичные агентства, частные фирмы, неприбыльные и даже укомплектованные волонтерами организации, которые все связаны взаимозависимостью и интересами, закрепленными определенной совместной программой».
Здесь проведено различие между элементами сети, связанными с принятием решений по политическим вопросам, и теми элементами, которые на основе этих решений предоставляют услуги. Таким образом, политические сети обладают рядом характеристик, которые отличают их от иных форм управленческой деятельности в сфере публичных потребностей и интересов. Во-первых, сети представляют собой такую структуру управления публичными делами, которая связывает государство и гражданское общество.
Эта структура эмпирически наблюдаема и теоретически описывается как множество разнообразных государственных, частных, общественных организаций и учреждений, имеющих некоторый общий интерес. Во- вторых, политическая сеть складывается для выработки соглашений в процессе обмена имеющимися у ее акторов ресурсами. Это означает, что существует взаимная заинтересованность участников сети друг в друге.
Ресурсы могут быть распределены неравномерно, но независимо от степени их концентрации и определенного доминирования ряда участников сети, последние вынуждены вступать во взаимодействие. Между участниками сети существует ресурсная зависимость. В-третьих, важной характеристикой политической сети выступает общий кооперативный интерес.
Все участники сети равны с точки зрения возможности формирования совместного решения по интересующему вопросу. Здесь наблюдаются не вертикальные, а горизонтальные отношения. В-пятых, сеть представляет собой договорную структуру, состоящую из набора контрактов, возникающих на основе согласованных формальных и неформальных правил коммуникации.
В политических сетях действует особая культура консенсуса. В целом политическая сеть представляет собой систему государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, которые взаимодействуют между собой на основе ресурсной зависимости с целью достижения общего согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя формальные и неформальные нормы.
Теория политических сетей
В демократическом государстве эффективное управление общественными делами предполагает, если не активное участие в процессах управления большинства граждан, то, по крайней мере, минимум понимания и поддержки с их стороны.
Среди концепций, положенных в основу анализа новой роли государства в управлении общественными делами наиболее перспективной является теория политических сетей (policy network).
Положения теории:
1. Эффективное государственное управление не может быть основано на использовании старых принципов деятельности иерархических, бюрократических структур.
2. Теория отвергает и претензии рыночных принципов организации на доминирование в государственном управлении.
3. Государство рассматривается лишь в качестве одного изагентов координации общественных дел.
4. Наряду с ним в новую систему управления попадают бизнес-структуры, ассоциации гражданского общества, местное самоуправление, международные организации.
Возникает разветвленная сеть агентов публичного управления, между которыми устанавливались отношения сотрудничества, содействия, совместной ответственности.
Политические сети обладают рядом характеристик, которые отличают их от иных форм управленческой деятельности.
2) Политическая сетьскладывается для выработки соглашений в процессе обмена имеющимися у ее участников ресурсами. Это означает, что существует взаимная заинтересованность участников сети друг в друге и ресурсная зависимость.
3) Важной характеристикой политической сети выступает общий кооперативный интерес. Это отличает данную систему от рынка, где каждый участник преследует свои собственные интересы.
4) При выработке политических решений участники сети не выстраиваются в иерархию, где какая-либо организация имеет преимущество.
5) Сеть — договорная структура, состоящая из набора контрактов, возникающих на основе согласованных формальных и неформальных правил коммуникации.
С точки зрения задач и принципов деятельности РR-структур, теория политических сетей отличается, тем, что:
а) Включенность в государственное управление в качестве равноправных партнеров ряда участников предполагает процессы взаимной коммуникации, истинного диалога. Истинный диалог предполагает, что структуры власти не просто доводит до граждан, их объединений уже выработанные решения и программы, а привлекает объединения и граждан к участию в самом процессе их выработки.
б) взаимодействие властных и общественных структур в процессах государственного управления, решения конкретных задач возможно только на основе доверия, возникающего в процессе совместной деятельности между этими структурами, что в свою очередь предполагает открытость властных структур перед гражданами и их объединениями.
Теория политических сетей реализуется на практике следующим образом:
1) Предварительная проработка решения ведется соответствующими административными структурами.
2) Официальный статус решение приобретает с того дня, когда администрация представляет документ, связывающий ее определенными обязательствами перед гражданами.
3) В этом случае принимается решение о проведении публичного расследования; Это решение немедленно публикуется в газетах, которые способны донести его до заинтересованных лиц и групп населения.
4) В подготовке сообщения для газет, других источников информации, равно как и в отслеживании процесса прохождения сообщений принимают непосредственное участие.
5) Процедура публичного расследованияпредполагает участие заинтересованных кругов общественности, независимых экспертов; создание специальной комиссии, которая делает вывод: в какой мере предложения общественности, нашли отражение в окончательном проекте решения.
Подобныереально существующие в обществе связи и отношения формируют поле деятельности для цивилизованного РR.
3. Российская почва для PR –деятельности в сфере государственного управления.
В России решающим фактором становления между обществом и государством является изменение природы государства, превращение его в правовое. Конституция ограничиваютвсевластие государства, задают строго определенные рамки его компетенции.
Важная характеристика государства, определяющая характер его связи с общественностью, — это уровень демократичности.
Фундаментальные позиции, касающиеся проблемы демократии:
1. Существуют не одна, а несколько моделей демократии. Демократия совместима с различающимися культурными стандартами и традициями, но не с любыми из них.
2. Набор экономических и социальных условий, необходимых для успешного формирования демократии (наличие среднего класса, определенный уровень материального достатка и т.д.), не является жестким.
3. Выбор в пользу демократии носит ценностный характер и не может быть аргументирован рационально.
4. В настоящее время, главным врагом демократии становится уже не монархия и олигархия, а формальность и нестабильность самой демократии.
В России. в сознании почти половины граждан две модели поведения по отношению к государству:
1) патерналистская, унаследованная от прошлого;
2) индивидуалистическая, выступающая для большинства как навязанная обстоятельствами жизни, но все-таки принятая.
Самостоятельность, имеющаяся у половины граждан страны, не привела к формированию индивидуализма, сочетающего личный интерес с ответственностью.
Российская модель взаимоотношений человека и общества предполагает приоритет интересов общества, выразителем которых выступает государство, нов мягкой форме, с правом личности “быть услышанной” и отстаивать свои интересы.
(наиболее подходящая для России модель управления).
Одна из наиболее важных причин отчуждения граждан от институтов государства это низкий уровень доверия граждан к институтам власти.
Современная российская практика “паблик рилейшнз” весьма противоречива. Это касается не только коммерческих структур, нередко используемых лишь в качестве агентов рекламы.
Существуют противоречия служб “паблик рилейшнз” в органах власти и управления, где под “связями с общественностью” понимается пропаганда успехов администрации.
Каким образом можно минимизировать данное противоречие?
1. Путемчеткого разделения функций служб “паблик рилейшнз” с другими структурами органа власти или политической организации.
2. Посредством реализации принципа “взаимной дополняемости”: служба “паблик рилейшнз” работает над программами, не дублирующими действия коллег из других отделов, но находящими свою, особую нишу в системе управления.
3. Путем упреждающего стратегического и тактического планирования деятельности и последующего контроля за достигнутыми результатами.
Демократические преобразования в обществе, изменение политической системы, реформирование государственной службы ставят властные структуры России перед дилеммой: либо они преобразуются под велением времени, либо отторгаются обществом.
Потребность в контакте с гражданами, общественными организациями, средствами массовой информации столь велика, что службы “паблик рилейшнз” становятся органичным элементом всей системы государственного, управления, политической структуры общества.
Что такое политическая сеть
Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. /
Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л. В. Сморгунова. –
Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. –
М.: РОССПЭН, 2006. – 381 с.
Глава 13
Концепция «политических сетей»
В последние годы влиятельным в исследовании государственного управления стало концептуальное направление, в основе которого лежит понятие «политическая сеть» (policy network). Статус этого направления до сих пор не определен. Одни говорят о том, что использование понятия «политическая сеть» лишь формирует некоторый исследовательский инструментальный подход к изучению государственного управления, другие наделяют его статусом концепции, третьи пишут о разработанной новой теории государственного управления, а некоторые вообще говорят об удачной метафоре. Несмотря на различия, которые существуют между этими оценочными суждениями, следует сказать, что это исследовательское направление набирает вес, становится все более и более оснащенным собственным концептуальным аппаратом, все чаще используется для анализа политики и управления, приобретает свою философию, а соответственно растет число его сторонников.
Концепция политических сетей стартовала с той же основной идеи, как и новый государственный менеджмент: современному государству не удается обеспечить удовлетворение общественных потребностей, есть настоятельная потребность изменить иерархическое администрирование на новую форму управления. Но если государственный менеджмент в поисках новых подходов делает акцент на рыночной экономике, то теория политических сетей пытается обосноваться, учитывая коммуникативные процессы постиндустриального общества и демократическую практику современных государств. Как подчеркивает Таня Берцель, для производства общественных благ государство все более и более зависит от других акторов и субсистем; в этой ситуации взаимозависимости между общественными и частными акторами ни иерархия, ни рынок не являются эффективными структурами для координации интересов и ресурсов различных акторов, включенных в процесс производства политических решений; как результат, доминантной моделью управления становятся политические сети [Borzel, 1998, 358].
В данной части работы мы остановимся на следующих темах: общие методологические установки концепции политических сетей; понятие «политические сети»; виды политических сетей; понятие «руководство» в концепции политических сетей.
Сетевой подход к государственному управлению является отражением не только споров, которые ведутся между представителями различных управленческих теорий, но и ответом на изменения условий, в которых осуществляется управление общественными делами. Экология публичного управления за последние десятилетия существенно изменилась, что заставляет искать новые модели управления помимо рыночных и иерархических административных. Выросшая плюрализация общественных структур, сложность взаимоотношений между различными группами населения, высокий уровень общественных потребностей и ожиданий, большой масштаб неопределенности и риска, возросшее влияние международного фактора на внутреннюю политику государства, информатизация общества, падение доверия населения к центральным органам управления – это и многое другое привели к пересмотру традиционных управленческих подходов, особенно тех, где умалялись особенности публичной сферы, как, например, в новом государственном менеджменте, который получил даже наименование неотейлоризма. Кратко основоположения теории политических сетей сводятся к следующему:
Во-первых, теория политических сетей реконструирует отношения между государственным управлением и современным обществом. Вместо попытки редукции сложности общества для эффективного управления, она включает рост сложности в качестве необходимой предпосылки построения управления. Понятие «сеть», кажется, становится «новой парадигмой архитектуры сложности» [Kenis, Schneider, 1991, 25]. Что является более значимым: /c. 236/ политические сети открывают правительство перед обществом. Концепция политических сетей относится к концепциям среднего уровня, т.е. в ней раскрываются не отношения между собственно обществом и государством, а между управленческими структурами и общественными и бизнес-ассоциациями.
Во-вторых, теория политических сетей восстанавливает связи между управлением и политикой. Новый государственный менеджмент объявлял свое безразличие к политике. Наоборот, подход с позиций политических сетей к государственному управлению проявляет интерес к политической сцене. «Политика и управление не могут быть разделены по различным причинам, включая потерю ясности в определении государственной службы и потерю согласия относительно того, кто уполномочен на подобные услуги», – пишет Рита Келли [Kelly, 1998, 205]. Некоторые защитники нового государственного управления доказывают, что их подход, вероятно, включает больше ответственности (больше, чем подход к управлению с позиции государственной бюрократии), так как он предлагает больше надежды для того, чтобы индивид обладал большими полномочиями и имел больше нужды быть ответственным перед потребителем. «Даже если это само собой разумеется, тем не менее, нам все еще нужно знать, – пишет Келли, – как новый государственный менеджмент отвечает на проблему, что граждане в демократической политии примут выбор, сделанный децентрализованным агентством, безродной организацией или аполитичным, ориентированным на эффективность и действенность менеджером? Открытая демократическая полития требует большего, чем удовлетворенных потребителей» [Ibid]. Концепция политических сетей в этом отношении включает в рассмотрение широкий спектр политических проблем. Не случайно, что многими исследователями подчеркивается ее несомненная связь с политической наукой, а внутри нее с теорией демократического принятия политических решений и выработки политической линии. Концепция политических сетей меняет ракурс рассмотрения государства как агента политики: (1) в противоположность идее доминирующей роли государства в выработке политики, при сетевом подходе государство и его институты являются хотя и важным, но лишь одним из акторов производства политических решений; (2) в противоположность идее относительной независимости государства в политике, в концепции политических сетей государственные структуры рассматриваются в качестве «сцепленных» с другими агентами политики и вынуждены вступать в обмен своими ресурсами с ними; (3) в противовес идее государственного управления как иерархически организованной системы, сетевой подход предлагает новый тип управления – «руководство» (governance), общая характеристика которого нашла выражение в формуле «управление без правительства» («governing without government») [Rhodes, 1997] или «руководство без правительства» («governance without government») [Rosenau, Czempiel, 1992; Peters, 1998].
В-третьих, ученые, которые разрабатывают теорию политических сетей, включают в свои размышления моральное измерение управления и процесса производства политического решения. Это /c. 237/ означает, что данная теория государственного управления близка к политической философии и ценностно-ориентированному подходу [Wamsley, Wolf, 1996; March, 1997; Harmon, 1998]. Как Таня Бер-цель подчеркивает, «есть много работ по политической сети, в которых признается, что идеи, верования, ценности и консенсуальное знание обладают объяснительной властью при изучении политической сети. Тем не менее, критика рационалистических институцио-налистских подходов к политическим сетям пропускает фундаментальную позицию: идеи, верования, ценности, идентичность и доверие действительно не только имеют значение для политических сетей; они являются конструктивными для логики взаимодействия между членами сети» [Borzel, 1998a, 264].
В-четвертых, хотя понятие «институт» играет значительную роль в теории политических сетей, однако не институты, а связи и отношения составляют ключевой пункт рассмотрения: «По-видимому, все аналитики теории сетей разделяют предпосылку, что завершенное объяснение для некоторых социальных феноменов требует знания взаимоотношений между системными акторами» [Knoke, 1990, 9]. Каким образом определяются сети и политические сети? «Сеть… состоит из акторов и отношений между ними, а также из определенных действий / ресурсов и зависимостей между ними», – пишут X. Хакансон и Я. Йохансон [Hekanson, Johanson, 1998, 48]. Р. Родес подчеркивает значимость структурных отношений между политическими институтами в качестве решающего элемента политической сети, а не межперсональных отношений внутри институтов [Marsh, Rhodes, 1992, 9].
В-пятых, в теории политических сетей проблема эффективности управления рассматривается не в аспекте отношения «цели-средства», а в аспекте отношения «цели-процессы». Хотя и здесь оценка эффективности политических сетей, служащих удовлетворению каких-либо общественных потребностей, часто оценивается по качественным параметрам этого удовлетворения [см., например: Milward, Provan, 1998; Provan, Sebastian, 1998], однако политические сети можно оценивать и по такому параметру, как трансакционные издержки, т.е. по затратам на переговоры, на интеграцию и координацию своей деятельности [Hindmoor, 1998]. Фактически, здесь говорится скорее о действенности, чем эффективности. Тео Туунен демонстрирует это на уровне коллективного выбора и утверждает здесь значимость интегрированности и легитимности: «Ключевой пункт административных ценностей относится к качеству коллективного выбора или совместному выбору решения» [Тооnеn, 1998, 246].
По вопросу определения понятия «политическая сеть» между исследователями нет особых споров. В целом ясно, что это понятие может быть сформировано путем определения участников, составляющих сеть, и характер отношений между ними. В отличие от понятий система или структура здесь акцент делается на активном и осознанном взаимодействии акторов, формирующих политическое /c. 238/ решение и участвующих в его выполнении. Вместе с тем и рынок, и традиционное иерархическое управление не исключают этой активности и осознанности участников формирующихся связей. Следовательно, политические сети должны обладать какими-то качествами, которые отличали бы их как новую форму управления. Приведем ряд суждений на эту тему.
Для Р. Родеса политические сети формируются в различных секторах политики современного государства (здравоохранение, сельское хозяйство, индустрия, образование и т. д.) и представляют собой комплекс структурных взаимоотношений между политическими институтами государства и общества. Он подчеркивает значение именно институциональной составляющей политической сети и ее ограниченность определенными секторальными интересами. Родес включает в рассмотрение и обмен ресурсами между членами сети в процессе налаживания отношений [Rhodes, Marsh, 1992, 10–13].
Таня Берцель, анализируя две школы в концепции политических сетей – немецкую и английскую, дает следующее определение: «Политическая сеть представляет собой набор относительно стабильных взаимооотношений по природе неиерархических и взаимозависимых, связывающих многообразие акторов, которые разделяют относительно политики общие интересы и которые обмениваются ресурсами для того, чтобы продвинуть эти интересы, признавая, что кооперация является наилучшим способом достижения общих целей» [Borzel, 1998a, 254]. В этом определении обращает на себя внимание то, что участники политической сети преследуют не сепаратные, а общие интересы и что они выбирают для их достижения кооперативные способы деятельности. Следует отметить и то, что таких участников множество и они различны.
Авторы книги «Сравнение политических сетей. Политика в сфере труда в США, Германии и Японии» используют понятие организационного государства для описания возникающих отношений между различными участниками принятия политических решений. «Межорганизационные сети, – пишут они, – позволяют нам описывать и анализировать взаимодействия между всеми значимыми акторами политики – от парламентских партий и министров правительства до ассоциаций бизнеса, профсоюзов, профессиональных обществ и групп общественных интересов. В качестве эмпирической системы организационное государство не обеспечено полной поддержкой правовых регулятивов. Его возникновение в действительности отражает и формальную и неформальную власть производить решения, которая пронизывает государство и общество» [Knoke, Pappi, Broadbent, Tsujinaka, 1996, 3]. В качестве аналитических категорий, описывающих организационное государство, они предлагают «сферу политики» («сложную социальную организацию, в которой производятся коллективно увязанные решения»), структурными компонентами которой выступают акторы политики, политические интересы, властные отношения, коллективные действия и совместно занятые позиции [Ibid, 9, 11]. /c. 239/
Лоренц О’Туул предлагает следующее определение: «В более конкретном смысле сети включают межагентские кооперативные ставки, межуправленческие структуры программного менеджмента, сложное множество соглашений и государственно-частное партнерство. Они также включают системы предоставления услуг, основанные на комплексе провайдеров, который может включать публичные агентства, частные фирмы, неприбыльные и даже укомплектованные волонтерами организации, все из которых связаны взаимозависимостью и интересами, закрепленными определенной совместной программой» [O’Toole, 1997, 446]. Здесь проведено различие между элементами сети, которые связаны с принятием решений по политическим вопросам, и теми элементами, которые на основе этих решений предоставляют услуги.
Таким образом, политические сети обладают рядом характеристик, которые отличают их от иных форм управленческой деятельности в сфере публичных потребностей и интересов. Во-первых, сети представляют собой такую структуру управления публичными делами, которая связывает государство и гражданское общество. Эта структура эмпирически наблюдаема и теоретически описывается как множество разнообразных государственных, частных, общественных организаций и учреждений, которые имеют некоторый общий интерес. Во-вторых, политическая сеть складывается для выработки соглашений в процессе обмена имеющимися у ее акторов ресурсов. Это означает, что существует взаимная заинтересованность участников сети друг в друге. Ресурсы могут быть распределены неравномерно, но независимо от степени их концентрации и определенного доминирования ряда участников сети последние вынуждены вступать во взаимодействие. Между участниками сети существует ресурсная зависимость. В-третьих, важной характеристикой политической сети выступает общий кооперативный интерес. Многие исследователи подчеркивают эту черту особенно, так как она отличает данную регулятивную систему от рынка, где каждый участник преследует прежде всего свои собственные интересы. В-четвертых, с точки зрения выработки политических решений участники сети не выстраиваются в некоторую иерархию, где какая-либо организация имеет преимущество с точки зрения ее властной позиции. Все участники сети равны с точки зрения возможности формирования совместного решения по интересующему вопросу. Здесь наблюдаются не вертикальные, а горизонтальные отношения. В-пятых, сеть представляет из себя договорную структуру, состоящую из набора контрактов, возникающих на основе согласованных формальных и неформальных правил коммуникации. В политических сетях действует особая культура консенсуса. В целом политическая сеть представляет собой систему государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, которые взаимодействуют между собой на основе ресурсной зависимости с целью достижения общего согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя формальные и неформальные нормы. /c. 240/
Ясно, что политические сети будут различаться по ряду критериев. Конечно, есть различия, связанные со степенью выражения общих качеств политических сетей, но также можно выделить внутренние дифференцирующие критерии. К последним следует отнести (1) число и тип участников сетей, (2) характер институционализации, (3) сферу политики, в которой формируются сети, (4) распределение ресурсов между участниками сетей, (5) особенности интересов, объединяющих участников сети, (6) степень концентрации власти и т. д. [Jordan, Schubert, 1992; Rhodes, Marsh, 1992; Kriesi, 1994; Knoke, Pappi, Broadbent, Tsujinaka, 1996]. Таня Берцель в своей статье «Организующий Вавилон – о различных концепциях политических сетей» дает описание ряда подходов к типологии политических сетей [Borzel, 1998a, 256–258].
Воспользуемся наиболее широко распространенной типологией политических сетей, предложенной Р. Родесом [Rhodes, Marsh, 1992, 13–15]. Он выделяет пять типов политических сетей, руководствуясь тремя критериями: степень внутренней интеграции, число участников сети и распределение ресурсов между ними.
Политические сообщества (policy communities) представляют собой такие сети, которые характеризуются стабильностью взаимоотношений, устойчивым и в высокой степени ограниченным членством, вертикальной взаимозависимостью, основанной на совместной ответственности за предоставление услуг, и изоляцией как от других сетей, так и от публичных организаций (включая парламент). Такие сети являются высоко интегрированными и имеют высокую степень вертикальной взаимозависимости и ограниченную вертикальную координацию. Подчеркивается, что подобные сети концентрируются на основных функциональных интересах типа образование или пожарная безопасность. Это, скорее, территориальные сообщества.
Профессиональные сети (professional networks) характеризуются преобладанием одного класса участников производства политических решений: профессиональных групп. Эти сети выражают интересы особой профессиональной группы и основаны на высокой степени вертикальной взаимозависимости, а также изолированы от других сетей. Профессиональные сети могут быть представлены в национальном масштабе, например, Национальная служба здравоохранения в Великобритании.
Межуправленческие сети (intergovermantal networks) формируются на основе представительства местных властей. Их отличительными характеристиками являются топократическое членство, явное исключение иных публичных союзов, широкий охват интересов, связанных со многими службами, ограниченной вертикальной взаимозависимостью (так как они не ответственны за оказание услуг), широкой горизонтальной структурой и способностью взаимодействовать со многими другими сетями.
Сети производителей (producer networks) отличаются значительной ролью в политике экономических интересов (публичного и частного секторов), их подвижным членством, зависимостью центра /c. 241/
от промышленных организаций при производстве желаемых товаров и при экспертизе, а также ограниченной взаимозависимостью между экономическими интересами.
Проблемные сети (issue networks) характеризуются большим числом участников с ограниченной степенью взаимозависимости. Стабильность и постоянство находятся здесь в большом почете, а структура имеет склонность к атомистичности.
Английское слово «governance» на русский язык сложно поддается однозначному переводу. Это и «руление», «управление на высших уровнях организации», «руководство», «общее управление», «политическое управление». Конечно, все значения данного термина связаны друг с другом, но это слово обладает и более широкой коннотацией, если его использовать, – как часто делают, в ряду с другими терминами, например, рынком и иерархией как двумя способами координации взаимодействий. Мы используем это слово в смысле общего политического управления, т.е. руководства, который включает многие значения других толкований термина.
Понятие «руководства» в современной науке государственного (шире – публичного) управления приобретает концептуальное значение. В той части работы, которая касалась концепции нового государственного менеджмента, уже отмечалась эта особенная роль термина. Некоторые исследователи ставят «руководство» в качестве самостоятельной концепции наряду с государственным менеджментом, институциональной концепцией управления и концепцией политических сетей, хотя и подчеркивают ее несомненную связь с двумя последними теоретическими движениями [Frederickson, 1999, 705–706]. Вместе с тем именно в концепции политических сетей Берцель выделяет самостоятельную школу (по преимуществу немецкую), описывая ее концептуальную особенность через понятие «governance» [Borzel, 1998a]. Многие другие исследователи, которые пишут по теории политических сетей, используют это понятие для характеристики процесса налаживания отношений между участниками сетей и принятия политических решений. Отметим здесь суждение Гая Питерса: «Дискуссия о руководстве опирается на более положительный взгляд на государственную службу. Здесь перспектива состоит не столько в том, чтобы государственная служба стремилась принять философию и идеи общественного сектора; преобладающий взгляд состоит скорее в том, чтобы общественные институты в качестве выразителей общественного интереса могли и должны были играть лидирующую роль в межсекторальной мобилизации ресурсов и в совместном определении ставок. Роль политических институтов в различных типах управления может сильно различаться, но поскольку имеется определенная значительная вовлеченность в руководство, постольку в [политическом] процессе представлены также коллективные цели» [Peters, 1998, 229].
Оценка эффективности управления посредством политических сетей может осуществляться различными путями. Во-первых, взаимоотношения государства и различных групп интересов более эффективно налаживаются посредством политических сетей, так как последние снижают издержки на ведение переговоров по сравнению с рынком или иерархией в силу доверия, возникающего между участниками сетей. Как пишет Эндрю Хиндмуур, «рынки и иерархии способствуют возникновению доверия через институциональные гарантии. Работники готовы работать на работодателя, так как они верят, что их работа будет оплачена, и они помещают свое доверие не в персональную интегрированность с работодателем, а в действенность юридической системы, которая закрепляет их соглашение. Ни рынки, ни иерархии не способны обеспечить гарантий, достаточных для доверия между правительством и группами давления» [Hindmoor, 1998, 34]. Возможность доверия возникает именно в политических сетях, отношения в которых воплощают доверие в силу многих причин социального порядка, связанного с формированием сети по типу политического сообщества. По-видимому, можно было бы сказать, что доверие возникает в результате социального конструирования в процессе формирования сети. Во-вторых, эффективность политических сетей достигается внутренними условиями взаимодействия их членов. Специальное исследование, проведенное Бринтоном Милвордом и Кейтом Прованом, показало, что сетевая эффективность зависит от ряда причин [Milward, Provan, 1998, 216–217]:
– Сетевая эффективность будет наивысшей, когда сеть интегрирована, но только когда интеграция централизована вокруг властного ключевого агента. Эта структура облегчает как интеграцию, так и координацию и является относительно действенной.
– Сетевая эффективность будет наивысшей, когда механизмы финансового контроля государства являются прямыми, а не фрагментированными или опосредованными.
– Сетевая эффективность является наиболее вероятной в богатом ресурсами окружении и является по меньшей мере вероятной в небогатом ресурсами окружении. Однако одно ресурсное богатство не создаст эффективную сеть, ресурсный недостаток не означает неэффективную сеть (т.е. другие факторы более значимы).
– Сетевая эффективность будет наивысшей при условиях общей сетевой стабильности, хотя стабильность не является достаточным условием для эффективности. Эта взаимосвязь будет наибольшей, когда сеть хорошо оснащена, контролируется центром и снабжается непосредственно. /c. 244/
Концепция политических сетей имеет глубокие корни в исследованиях, посвященных взаимодействию гражданского общества и государства. Особенно следует отметить такие направления, как плюралистическая теория, корпоративизм, теория заинтересованных групп, теория межорганизационных отношений. Свое влияние на нее оказал неоинституционализм, особенно в его социологической версии. Хотя и данная концепция может быть подвергнута и подвергается критике, тем не менее она удачно смоделировала альтернативные рынку и иерархии модели публичного управления и выработки политических решений.
Bogason P., Toonen T. Introduction: Networks in Public Administration // Public Administration. 1998. Vol. 76. № 2.
Borzel T. Organizing Babylon – on the Different Conceptions of Policy Networks // Public Administration. 1998. Vol. 76. № 2.
Borzel T. Rediscovering Policy Networks as a Form of Modern Governance // Journal of European Public Policy. 1998. Vol. 5. № 2.
Freeman J. The Political Process. New York: Doubleday, 1955.
Jordan G., Schubert K. A Preliminary Ordering of Policy Network Labeling // Europian Journal of Political Research. Special issue. 1992. Vol. 21. № 1–2.
Hakanson H., Johanson J. The Network as a Governance Structure: In-terfirm Cooperation Beyond Markets and Hierarchies // Organizing Organizations / N. Brunsson, J. Olsen (eds.). Bergen: Fagbokforlaget, 1998. P. 48.
Harmon M. Decisionism and Action: Changing Perspectives in Organization Theory // International Journal of Public Administration. 1998. Vol. 26. № 6–8.
Hanf K., O’Toole L. Revisiting Old Friends: Networks, Implementation Structures and the management of Inter-Organisational Relations // European Journal of Political Research. Special Issue. 1992. Vol. 21. № 1–2.
Hindmoor A. The Importance of Being Trusted: Transaction Costs and Policy Network Theory // Public Administration. 1998. Vol. 76. № 1.
Kelly R. An Inclusive Democratic Polity, Representative Bureaucracies? And the New Public Management // Public Administrative Review. 1998. Vol. 58. № 8.
Kenis P., Schneider V. Policy Networks and Policy Analysis: Scrutinizing a New Analytical Toolbox // Policy Network: Empirical Evidence and Theoretical Considerations / B. Marin, R. Mayntz (eds.). Frankfurt a/M: Campus Verlag, 1991.
Knoke D. Political Networks. The Structural Perspective. Cambridge: Cambridge University Press, 1990.
Knoke D., Pappi F., Broadbent J., Tsujinaka Y. Comparing Policy Networks. Labor Politics in the US, Germany, and Japan. Cambridge, N.Y.: Cambridge University Press, 1996.
Kriesi H. Les Democraties Occidentals. Una Approach Comparee. Paris: Economica, 1994.
March J. Administrative Practice, Organization Theory, and Political Philosophy: Ruminations on the Reflections of John M. Gaus // PS. Political Science and Politics. 1997. Vol. 30. № 4. /c. 245/
Milward Н., Provan К. Principles for Controlling Agents: The Political Economy of Network Structure // Journal of Public Administration Research and Theory. 1998. Vol. 8. № 2.
О’Toole L. The Implications for Democracy in a Networked Bureaucratic World // Journal of Public Administration Research and Theory. 1997. Vol. 7.
Peters G. Governance Without Government? Rethinking Public Administration // Journal of Public Administration: Research and Theory. 1998. Vol. 8. № 2.
Provan K., Sebastian J. Networks within Networks: Service Link Overlap, Organizational Cliques, and Network Effectiveness // The Academy of Management Journal. 1998. Vol. 41. № 4.
Rhodes R., Marsh D. Policy Network in British Politics. A Critique of Existing Approaches // Policy Network in British Government / Eds. D. Marsh and R. Rhodes. Oxford: Clarendon Press, 1992.
Rhodes R. Understanding Governance. Policy Network, Governance, Reflexivity and Accountability. Buckingham, Philadelphia: Open University Press, 1997.
Rosenau J., Czempiel E.O. (eds.). Governance without Government: Order and Change in World Politics. Cambridge: Cambridge University Press, 1992.
Smorgunov L. Rational Choice, Communitarianism, Collectivist Values and Problems of the Effective State // Communitarianism, Liberalism, and the Quest for Democracy in Post-Communist Societies / Eds. A. Koryushkin, G. Meyer. St. Petersburg: St. Petersburg University Press, 1999.
Toonen T. Networks, Management and Institutions: Public Administration as ‘Normal Science’ // Public Administration. 1998. Vol. 76. № 2.
Wamsley G., Wolf J. (eds.). Refounding Democratic Public Administration Modern Paradoxes, Postmodern Challenges. Thousand Oaks, London, New Delhi: Sage, 1996.
Политическая сеть, трансакционные издержки, политическое сообщество, профессиональные сети, межуправленческие сети, проблемные сети, сети производителей, руководство, сетевая эффективность.
1. Каковы причины формирования реальных политических сетей?
2. Каким концепциям противостоит концепция политических сетей?
3. Что такое политическая сеть и каковы ее основные функции?
4. Какие виды политических сетей можно назвать?
5. Чем отличается понятие «руководства» в концепции политических сетей от того же понятия в новом государственном менеджменте?
6. Каковы условия сетевой эффективности? /c. 246/