практика межмуниципального сотрудничества в россии
Межмуниципальное сотрудничество: рекомендации, которые помогут избежать ошибок
Межмуниципальное сотрудничество может стать лучшим способом решения вопросов местного значения в условиях высокой дотационности местных бюджетов. Благодаря ему органы местного самоуправления могут, например, пригласить на работу высокооплачиваемых профессионалов: юристов, архитекторов, специалистов по земельным вопросам, планировке и застройке территории. Также межмуниципальное сотрудничество помогает расширить ассортимент муниципальных услуг и повысить их качество. Тем не менее в России оно распространено не так широко, как за рубежом.
В этой статье мы дадим рекомендации, которые помогут выбрать подходящую организационно-правовую форму межмуниципальной организации. Предупредим о частых ошибках, которые допускают органы МСУ.
В каких сферах сотрудничают муниципалитеты
Межмуниципальное сотрудничество — организационно-правовой механизм, который предполагает объединение усилий, финансовых и материальных ресурсов двух или более муниципальных образований. В зависимости от целей такое сотрудничество может быть политическим или хозяйственным (см. таблицу 1 ниже).
Чаще всего российские муниципалитеты сотрудничают в сферах экономики и торговли, культуры, сельского хозяйства, туризма, водоснабжения, сбора, вывоза и утилизации отходов, транспортного обслуживания населения, поддержки предпринимательства, экологии.
Таблица 1. Характеристики политического и хозяйственного межмуниципального сотрудничества
Межмуниципальное сотрудничество
Возможные цели
Как реализуется
Политическое
Представление и защита интересов муниципалитетов при взаимодействии с государственными органами власти, развитие МСУ, получение методической помощи, централизованное обучение муниципальных служащих
Через создание региональных советов муниципальных образований
Хозяйственное
Реализация экономических задач, совместное решение вопросов местного значения
Через учреждение хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций, заключение договоров и соглашений
Пример 1. 26 февраля 2020 года Березовский и Октябрьский районы ХМАО — Югры подписали соглашение о межмуниципальном сотрудничестве в области социально-экономического развития территорий. Местные власти договорились сотрудничать в социально-культурной и транспортной сферах, а также в сфере сельскохозяйственного производства.
18 марта 2021 года два городских округа Московской области — Талдомский и Долгопрудный — также подписали соглашение. Стороны предусмотрели два направления сотрудничества:
Часто муниципалитеты договариваются об обмене информацией и специалистами, проведении мероприятий, реализации проектов и договоров, создании совместных координационных органов.
Пример 2. Власти Нижневартовска и Евпатории предусмотрели в соглашении межмуниципальное сотрудничество по семи направлениям. Стороны будут:
Важная деталь: Межмуниципальное сотрудничество возможно между муниципалитетами разных типов и из разных регионов. Каких-либо ограничений не установлено
Для выбора сфер сотрудничества можно использовать и положительный опыт зарубежных стран.
Пример 3. В Германии небольшие общины с численностью жителей до 10 тыс. человек обычно сотрудничают в сферах водоснабжения и водоотведения, благоустройства и озеленения, электронного документооборота, туризма. Более крупные муниципальные образования часто объединяются для совместной разработки и реализации концепций развития розничной торговли и транспорта, освоения промышленных зон, развития систем энергоснабжения, управления отходами, проведения согласований в вопросах жилищной политики и застройки.
В каких формах возможно межмуниципальное сотрудничество
Существует пять форм межмуниципального сотрудничества. Насколько распространена каждая из них, посмотрите в таблице 2.
Таблица 2. Формы сотрудничества и количество муниципалитетов, которые их используют
Формы межмуниципального сотрудничества
Количество муниципальных образований, которые используют форму сотрудничества
Советы муниципальных образований субъектов РФ
17,8 тыс.
Договоры и соглашения о сотрудничестве с другими муниципальными образованиями в пределах РФ
Межмуниципальные НКО: ассоциации, автономные некоммерческие организации, фонды
Договоры и соглашения о внешнеэкономическом и о приграничном сотрудничестве, а также о дружественных (побратимских) отношениях с зарубежными муниципалитетами
Межмуниципальные хозяйственные общества, созданные для решения вопросов местного значения
Источник: Минюст, данные на 1 января 2021 года
Региональные советы муниципальных образований существуют в 85 российских регионах. Каждый такой совет — некоммерческая организация, которая защищает права своих членов и представляет их интересы (ч. 1 ст. 8 Закона № 131-ФЗ). Совет не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать ее.
На практике функции советов сводятся к оказанию организационной, консультационной, информационной помощи муниципалитетам. Потенциал советов сегодня реализован не полностью. Они не имеют права законодательной инициативы в законодательном органе госвласти региона. К тому же не все регионы определили полномочия своих органов по взаимодействию с советами муниципальных образований. Из-за этого последние не могут активно участвовать в региональном бюджетном процессе при перераспределении ресурсов и утверждении программ развития.
Важная деталь: Региональные советы не занимаются совместным решением хозяйственных вопросов местного значения
Какую форму межмуниципального хозяйственного сотрудничества выбрать
Хозяйственное сотрудничество позволяет муниципалитетам совместно решать вопросы местного значения. Оно возможно на основе договора или соглашения. Если задача сложная и на ее решение нужно много времени, то лучше создать юридическое лицо.
Договорное межмуниципальное сотрудничество
Органы МСУ вправе заключать договоры и соглашения, чтобы объединить финансовые, материальные и иные ресурсы муниципальных образований для решения вопросов местного значения (ст. 8 Закона № 131-ФЗ). Договорная форма межмуниципального сотрудничества находит применение в сферах культуры, обмена опытом, информационного обмена, создания коллегиальных органов, проведения мероприятий. Чтобы риски для муниципалитетов были минимальными, привлекайте к разработке договоров юристов. Детально прописывайте все возможные в процессе исполнения договоров обстоятельства и ответственность сторон в случае их наступления.
Рекомендуем начинать межмуниципальное сотрудничество с создания совместных рабочих групп. Этот вариант лучше всего подходит для решения разовых задач — проведения одного или нескольких мероприятий в сферах культуры, спорта, поддержки малого и среднего предпринимательства, торгово-закупочной деятельности. Такие мероприятия могут включать открытие магазинов товаропроизводителей из других регионов, проведение ярмарок и выставок. Для этого потребуются незначительные финансовые средства и четкая организация процесса.
Пример 4. Два соседних муниципалитета договариваются о совместном проведении праздника. У одного из поселений есть дом культуры с недавно отремонтированной сценой. У другого — интересные творческие коллективы, готовые выступить. Муниципалитеты создают рабочую группу по подготовке и проведению мероприятия. В соглашении, заключаемом между ними, должно быть четко прописано:
На заметку: В процессе сотрудничества муниципалитетов в договоры и соглашения о межмуниципальном сотрудничестве можно внести изменения. Например, предусмотреть больше направлений совместной деятельности
Создание межмуниципальной организации
Законодательство разрешает создавать коммерческие и некоммерческие межмуниципальные организации. Для совместного решения вопросов местного значения представительные органы МСУ вправе:
Эти формы закреплены в нормативно-правовых актах большинства муниципальных образований как возможные для межмуниципальных организаций. В то же время на практике не все они являются приемлемыми. Как выбрать оптимальный вариант, читайте далее.
Почему рискованно создавать межмуниципальную организацию в форме АНО или фонда
Избегайте межмуниципального сотрудничества в форме АНО и фондов. Оно может привести к убытию муниципального имущества из собственности муниципалитета. Фонд и АНО — унитарные НКО, не имеющие членства (ст. 123.17, 123.24 ГК). Управлять делами такой организации муниципалитет не сможет. Переданное АНО или фонду их учредителями имущество — собственность организации или фонда (ч. 1 ст. 123.18 ГК). Учредители не сохраняют права на это имущество При ликвидации фонда его имущество, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, направляют на цели, указанные в уставе (ч. 3 ст. 123.20 ГК).
В какой форме создать межмуниципальную НКО
В законодательстве закреплена организационно-правовая форма, которая больше подходит для создания межмуниципальных НКО. Это некоммерческое партнерство (НП) — организация, основанная на членстве. Члены НП вправе управлять делами организации. Имущество, переданное НП его членами, — собственность партнерства. Члены партнерства не отвечают по его обязательствам, а НП не отвечает по обязательствам своих членов.
Если муниципалитет решит выйти из некоммерческого партнерства, он будет вправе получить часть его имущества или часть стоимости этого имущества в пределах своего вклада. При ликвидации партнерства его члены также вправе поделить имущество, оставшееся после расчетов с кредиторами, либо получить часть его стоимости (ст. 8 Федерального закона от 12.01.1996 № 7 «О некоммерческих организациях»).
Гражданский кодекс предусматривает создание некоммерческих партнерств в форме ассоциаций (подп. 3 п. 3 ст. 50). Именно эту форму мы рекомендуем использовать, если межмуниципальная организация будет вести некоммерческую деятельность. Ассоциации — НКО, основанные на членстве (ст. 123.8 ГК). Такая организация — собственник своего имущества. Она отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом и не отвечает по обязательствам своих членов. Члены ассоциации также не отвечают по ее обязательствам, если законом или уставом организации не предусмотрена субсидиарная ответственность ее членов.
Возможность получения пропорциональной доли имущества при выходе из ассоциации или ее ликвидации ни Гражданским кодексом, ни Законом № 7-ФЗ не предусмотрена. Поэтому закрепите данный порядок в учредительных документах ассоциации.
ООО или АО: что предпочесть, если организация будет заниматься коммерческой деятельностью
Межмуниципальные организации не должны быть МУПами и учреждениями
Межмуниципальные коммерческие организации лучше создавать в форме общества с ограниченной ответственностью. Форма акционерного общества подходит только для крупных организаций с большим числом акционеров и предполагаемой эмиссией акций. Эта форма не подойдет для объединения двух или трех небольших муниципалитетов.
Каких ошибок избегать при выборе формы межмуниципальной организации
Нередко муниципалитеты допускают ошибки при выборе формы межмуниципальной организации. Бывает, что они создают НКО, хотя цели создания организации предполагают в том числе коммерческую деятельность.
Пример 5. В Краснодарском крае четыре сельских поселения создали межмуниципальную АНО. Основные виды ее деятельности — коммунальные услуги: очистка и уборка территории, сбор, обработка и утилизация отходов, сбор и обработка сточных вод, деятельность по обеспечению безопасности в чрезвычайных ситуациях. Деятельность относится к коммерческой. Следовательно, такую организацию нельзя создавать в форме автономной некоммерческой организации или НКО других видов. Подходящая организационно-правовая форма — ООО.
Другая распространенная ошибка — создание межмуниципальной организации в форме МУПа или учреждения. В статистике Минюста об участии муниципальных образований в организациях межмуниципального сотрудничества есть данные о 4,5 тыс. МУПов и 6,2 тыс. муниципальных бюджетных учреждений. В то же время создание межмуниципальных МУПов и МБУ недопустимо. У такого предприятия или учреждения может быть только один учредитель (ст. 113, 114, 123.21 ГК). А в межмуниципальной организации учредителей всегда не менее двух.
Как сформировать уставной капитал межмуниципальной организации
На заметку: Внести денежные средства в уставной капитал муниципалитет может в рамках бюджетного процесса с соблюдением требований статьи 79 БК
Основные виды вкладов участников хозяйственного общества в его уставной капитал: денежные средства, имущество, исключительные права (п. 1 ст. 66.1 ГК). Муниципальное имущество и исключительные права могут быть внесены по решению органа МСУ в качестве вклада только в уставные капиталы акционерных обществ (ст. 25 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ).
Заключение договоров, предусматривающих переход прав владения или пользования объектами муниципальной собственности, не допускается без проведения торгов (ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ). Поскольку межмуниципальное хозяйственное общество еще не создано, оно не может участвовать в таких тендерных процедурах. Поэтому при формировании уставного капитала межмуниципального ООО внесите в него денежные средства. Такое решение должны принять представительные органы каждого из договаривающихся муниципальных образований.
Светлана Исупова генеральный директор ООО «ЕврАКонс», доцент кафедры государственного и муниципального управления факультета государственного управления и права Московского областного филиала РАНХиГС, к. ю. н.
Межмуниципальное сотрудничество: реальность и возможности
Рубрика: Экономика и управление
Дата публикации: 20.11.2016 2016-11-20
Статья просмотрена: 3109 раз
Библиографическое описание:
Сабына, Е. Н. Межмуниципальное сотрудничество: реальность и возможности / Е. Н. Сабына. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2016. — № 24 (128). — С. 233-236. — URL: https://moluch.ru/archive/128/35596/ (дата обращения: 13.11.2021).
Количество муниципальных образований Российской Федерации в течение 2015 г. уменьшилось на 510 единиц, численность городских округов и занимаемой ими территории наоборот увеличивается. Это связано отчасти с тенденцией последнего времени укрупнения поселений из-за расширения перечня вопросов местного значения и скудности местных бюджетов. Муниципальным образованиям не хватает финансовых и материальных средств для решения вопросов местного значения. Некоторые же крупные муниципальные образования — такие как городские округа, достигают своего предела роста и «поглощают» более мелкие поселения. Региональные органы государственной власти считают, что преобразование муниципальных районов в городские округа является одним из способов оптимизации расходов на содержание аппарата управления. Оставить собственную самостоятельность муниципальным образованиям и при этом расширить взаимодействие с соседними территориями поможет межмуниципальное сотрудничество.
До сих пор нет единого определения понятия «межмуниципального сотрудничества». Определяют его и как направления функционирования органов местного самоуправления смежных территорий, и как совместную деятельность муниципальных образований, и как систему взаимодействия. [10] Можно сказать, что межмуниципальное сотрудничество — это совместная деятельность муниципальных образований, выражающаяся в специфических организационно-правовых формах. Согласно ст. 8 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» предусматриваются следующие формы: совет, единое общероссийское объединение, межмуниципальные организации, заключение соглашений и договоров, объединение муниципальных образований. [1] Некоторые авторы предлагают делить формы межмуниципального сотрудничества по целям, если для решения политических задач — межмуниципальное объединение, а для решения хозяйственных задач — межмуниципальная кооперация. По мнению Л. Рогозиной сложилось три типа форм межмуниципального сотрудничества: ассоциативные, договорные, организационно-хозяйственные. [9] Порядок участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества должен определять представительный орган местного самоуправления../../../AppData/Local/Temp/cgi/online.cgi?req=query&REFDOC=200824&REFBASE=LAW&REFPAGE=0&REFTYPE=CDLT_CHILDLESS_CONTENTS_ITEM_MAIN_BACKREFS&ts=20285147782495525034&lst=0&REFDST=100423&rmark=1.
Подавляющее большинство муниципальных образований уже участвуют в деятельности ассоциаций, союзов и иных межмуниципальных некоммерческих организациях. Это около 190 межмуниципальных хозяйственных объединений в 50 субъектах Российской Федерации. Наибольшее распространение они получили в отраслях коммунального обслуживания, водоснабжения, тепло-, газо- и энергообеспечения. Менее распространены межмуниципальные учреждения транспортного обеспечения, благоустройства, охраны окружающей среды и другие. Среди актуальных типов межмуниципального сотрудничества можно выделить следующие:
− сотрудничество поселений, расположенных на территории одного или различных муниципальных районов;
− сотрудничество муниципальных районов и городских округов;
− сотрудничество муниципальных районов различных регионов, граничащих между собой.
Из анализа теоретических исследований и эмпирических данных можно выделить следующие признаки межмуниципального сотрудничества:
− основывается на практической пользе для всех сторон;
− субъекты находятся в равном положении;
− участники свободны в своем волеизъявлении.
Часто вступают в межмуниципальное сотрудничество муниципальные образования, которые различаются финансовым и экономическим потенциала, что может привести к ущемлению или игнорированию интересов небольших муниципалитетов. Чтобы этого избежать необходимо заранее предусмотреть такую систему, которая бы запрещала принятия решений исключительно одним участником. Это же касается и контрольных функций при передаче полномочий другому муниципалитету.
Органы местного самоуправления сталкиваются с проблемами, которые не могут быть решены на этом уровне власти, например, пропускная способность дорог и безопасность дорожного движения, правоохранительная деятельность. При их появлении необходимо ставить соответствующие проблемы перед теми уровнями власти, которые отвечают за данные вопросы. Во многих регионах России получили распространение межмуниципальные объединения с вовлечением в качестве субъекта органа государственной власти, например, координационный совет находится под воздействием (с участием) законодательного органа или губернатора.
По мнению Р. В. Бабуна «для России наибольший интерес представляет хозяйственная кооперация городских округов с прилегающими муниципальными районами, формирование и совместная эксплуатация территорий пригородных зон». [4] Кооперация — это сотрудничество, объединение для достижения общих целей и задач. Экономическое значение кооперации заключается в возможности совершать работы, недоступные силам отдельного лица. Кооперация в рамках современного российского законодательства реализуется через создания межмуниципальных организаций, заключение договоров и соглашений для решения вопросов местного значения, объединение финансовых и материальных ресурсов. Ю. М. Алпатов отмечает, что одной из наиболее удачных форм взаимодействия муниципальных образований является заключение межмуниципальных соглашений.
Они могут заключаться между различными муниципальными образованиями: поселение может заключать договор с муниципальным образованием района; городской округ — с муниципальным районом, поселением. Предметом подобных соглашений может быть объединение усилий для строительства какого-либо объекта, оказание друг другу определенной поддержки и иные предметы, направленные на решение конкретных проблем, затрагивающих их общие интересы. Заключение подобного рода договоров между муниципальными образованиями широко распространено в практике муниципального управления зарубежных стран: эксплуатация публичных сооружений, реализация мер по созданию рабочих мест и т. д.
Договоры и соглашения могут успешно использоваться для разделения бремени оказания услуг с соседними муниципальными образованиями, а также для предоставления тех услуг, которые передаются на муниципальный уровень и которые должны предоставляться на территории большей, чем территория одного муниципалитета (например: образование общей пожарной охраны, общей службы школьной психологической помощи, центра опеки и попечительства).
По бюджетных услугам, которым присущ эффект масштаба, основной задачей межмуниципального сотрудничества в городской агломерации является консолидация ресурсов муниципальных образований для реализации совместных проектов, связанных со строительством и эксплуатацией крупных объектов коммунальной и транспортной инфраструктуры. [8] Такое сотрудничество лучше организовывать в форме создания межмуниципальных коммерческих обществ (закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью), фондов для совместного финансирования строительства объектов (автономные некоммерческие фонды). В соответствие с бюджетным законодательством расходование бюджетных средств на приобретение услуги должно соответствовать процедурам закупки, определенным в Федеральном законе от 05.04.2014 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Однако практических примеров создания и деятельности таких форм сотрудничества очень мало. Существует большая сложность в межмуниципальном взаимодействии и создании межмуниципальных органов для решения совместных инфраструктурных проектов. Большинство муниципальных образований подписывают друг с другом соглашения о намерениях (необязательные договоры). Однако, безусловно именно обязательные договоры, насыщенные ресурсным обеспечением в полной мере позволят реализовать все преимущества межмуниципального сотрудничества. Предметами таких соглашений может стать: в здравоохранении, соглашение о предоставлении услуг жителям района городской станцией скорой медицинской помощи Кемеровского района и г. Кемерово, Ивановского района и г. Иванова.
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена возможность учреждения межмуниципальных хозяйственных обществ форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Но они получили еще меньшее распространение в России. [11] По мнению Э. Маркварта, «непопулярность данного способа связана с высоким уровнем взаимного недоверия, существующего в среде муниципальных чиновников и политиков, недоверием к гражданско-правовому договору, а также недостаточным знанием о возможностях и порядке реализации форм межмуниципальной хозяйственной кооперации». [7]
Важны данные соглашения и для агломераций. Агломерация представляет собой структуру, основанную на добровольном решении всех входящих в агломерацию муниципальных образований ради общей цели — повышения качества жизни. Формирование агломераций происходит чаще всего в естественном порядке, но процессы, лежащие в ее основе являются частично управляемыми. В рамках агломерации возникает вопрос о возможности формирования совместных органов местного самоуправления и передачи им полномочий органов местного самоуправления. Непонятен административно-правовой статус агломерации: нет понятия о такой административно-территориальной единице в федеральных законах.
В современных западных странах получило распространение создание совместных администраций, которые предполагают совместную реализацию всего комплекса управленческих функций. В российском законодательстве прямо не запрещено создание совместной администрации, но нельзя передавать любым муниципальным объединениям полномочия органов местного самоуправления. Однако органы местного самоуправления могут создавать некие органы, но без образования юридического лица, для координации, консультаций и согласования совместных действий. Поэтому создаются надгородские органы, которые в основном носят консультативный характер и представлены в форме ассоциации. Они, в том числе должны осуществлять согласование планов и стратегий социально-экономического развития территорий, нормативных актов муниципалитетов и др. Взаимодействие муниципальных образований при формировании градостроительной документации предусмотрено в Градостроительном кодексе РФ. К документам территориального планирования относятся: схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные схемы поселений; генеральные схемы округов. Указанные документы подлежат обязательному согласованию с органами государственной власти и органами местного самоуправления смежных муниципальных образований (ст. 21,25 Градостроительного кодекса РФ).
Одним из примеров создания системы управления агломераций служит Красноярск. Соглашение о совместной работе по формированию агломерации было подписано всеми муниципальными образованиями, в него входящими. Для управления процессом было создано госпредприятие «Корпорация Красноярск-2020». При реализации межмуниципальных проектов необходимо будет решать целый комплекс вопросов административного характера, например разрабатывать механизмы совместной реализации проектов. Публичный характер договора в рамках межмуниципального сотрудничества требует более детального проработки правил и процедур заключения.
Компетенция муниципальных образований в гражданском праве имеет четко обозначенные границы и в силу ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации фактически является «производной» от компетенции органов местного самоуправления. В свою очередь, установленные действующим законодательством пределы компетенции органов местного самоуправления в области частного права не позволяют в должной мере организовать эффективное межмуниципальное взаимодействие.
Основываясь на анализе форм сотрудничества, используемых в зарубежной практике, рекомендуется внедрение таких форм сотрудничества, которые предполагают совместную реализацию полномочий и формирование межмуниципальных объединений с отдельными органами управления, бюджетом. Такими формами могут являться: аутсорсинг межмуниципальных услуг; межмуниципальные проектные группы; совместная администрация.