что не является признаком идеального типа бюрократии по веберу
М. Вебер и его теория идеальной бюрократии
Признаки бюрократии. Описывая идеальную бюрократическую организацию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются:
1. Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.
2. Вертикальная иерархия. Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство – в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.
3. Четкие правила. Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых – это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.
4. Обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.
Множество правил, которые охватывают всю деятельность чиновников, с одной стороны, существенно ограничивают их инициативу и творчество, но, с другой стороны, предохраняют клиентуру от личного произвола сотрудников. Обезличенный подход к подбору персонала позволяет подобрать людей, обладающих стандартной подготовкой и компетентностью, хотя при этом велик риск отбраковать нестандартно мыслящих и талантливых кандидатов на должность.
Идеальный тип бюрократии по М. Веберу.
Вебер выделил следующие основные отличительные свойства идеальной бюрократии.
1. Безличный характер. Работники органов управления организацией лично свободны и действуют только в рамках безличных обязанностей, существующих в данной организации. Термин «безличный» здесь означает, что обязанности и обязательства принадлежат должностям и постам, а не индивидам, которые могут занимать эти должности и посты в определенный момент времени.
2. Принцип иерархии. Бюрократия предполагает наличие ярко выраженной иерархии должностей и позиций, т.е. определенная должность доминирует над всеми нижестоящими и зависит от должностей, находящихся выше ее в структуре организации. При иерархических отношениях работник, занимающий конкретную должность, может принимать решения относительно работников, занимающих более низкие должности, и подчиняется решениям лиц, находящихся на более высоких должностях.
3. Четкое разделение труда в области управления. Здесь подразумевается ярко выраженная спецификация функций каждой из должностей. При этом предполагается строгое формальное распределение задач и обязанностей каждого работника, которые несут полную ответственность за выполнение своих обязанностей. Необходимым условием реализации этой характеристики является полная компетентность работников в каждой должности по узкому кругу проблем.
4. Правила отбора работников. Отбор и расстановка работников в рамках социальной структуры организации осуществляются исключительно на основании их квалификации. Это означает, что не учитываются такие важные статусные позиции, как деньги, родство и происхождение, власть, связи и другие параметры, не относящиеся к сфере квалификации.
5. Правила и инструкции. Деятельность работников управления в организации регламентируется системой абстрактных, строго формальных правил. Эти правила единообразны и универсальны, и каждый член бюрократической организации в своих действиях руководствуется только такими правилами, инструкциями и установлениями. Но из этого вовсе не следует, что бюрократические обязанности являются неизбежно простыми и рутинными. Строгое следование общим стандартам при решении специфических вопросов предотвращает возможные отклонения, связанные с индивидуальными особенностями исполнителей.
6. Карьерный принцип. Бюрократия представляет собой карьерную структуру, в которой продвижение производится по заслугам или по старшинству независимо от суждений руководителя.
7. Сосредоточение на одном занятии. Должность, занимаемая работником в организации, рассматривается им как единственное или по крайней мере главное занятие. Это обстоятельство дает возможность полностью сосредоточиться на своем деле, идентифицировать себя с данной организацией.
8. Заработная плата. Размер заработной платы работника зависит от занимаемого им места в иерархической структуре организации. Чиновники и управляющие должны довольствоваться положенным им денежным содержанием и не получать плату от клиентов, с тем чтобы первостепенные интересы работников были связаны с организацией [149. Р. 234-236].
Идеальный тип управления организацией, разработанный Вебером, представляет собой наиболее эффективную машину управления, основанную на строгой рационализации. Ее характеризуют строгая ответственность за каждый участок работы, координация в достижении организационных целей, оптимальное действие безличных правил, четкая иерархическая зависимость. Исследование Вебера изменило мнение о бюрократии, показало направления развития организационных управленческих структур. Не случайно известный американский специалист в области теории организаций Д. Чайлд отмечал: «Анализ бюрократических структур, проведенный Максом Вебером, продолжает оставаться уникальным и наиболее значимым описанием сущности современных организаций».
Дата добавления: 2015-04-18 ; просмотров: 21 ; Нарушение авторских прав
Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие.
Какие недостатки бюрократии не учел М. Вебер в своей концепции «рациональной бюрократии»?
Идеальный тип бюрократии, описанный М. Вебером, предельно рационализирован и не учитывает неизбежно возникающие в процессе образования любой нормативной структуры нефункциональные проявления, способные превращать замысел людей в свою противоположность, порождать дезинтеграционные тенденции. М. Вебер, понимая это, отмечал, что его идеальный тип — не результат эмпирического обобщения материала, но именно идеальное конструирование модели, которая может быть эвристической при построении теории, объясняющей социальный процесс.
В модели М. Вебера элита бюрократии — это элита компетентности. Однако еще известный американский социолог Т. Парсонс, автор предисловия к американскому изданию трудов М. Вебера, указывал на некоторые слабости веберианской теории «рациональной бюрократии». Так, правление, основанное на компетенции, и правление, основанное на дисциплине, не всегда совпадают и вступают в конфликт друг с другом. Действительно, в идеальной модели бюрократии карьера чиновника напрямую связана с его компетентностью: предполагается, что вышестоящий чиновник более компетентен, чем нижестоящий. Но реальность разительно противоречит этой идеальной модели.
Остроумное объяснение неэффективности бюрократии, как идеальной модели компетентности, дает следующий пример: если начинающий бюрократ успешно справляется со своей работой, доказывая свою компетентность, его ждет награда — повышение в должности. Если он вновь доказывает свою компетентность, справляясь с должностными обязанностями, то вновь получает повышение, и т. д. Но вот он доходит до ступени, где не может добиться успеха, — тогда он не получает повышения, «застревая» в этой должности. И может получиться, что все бюрократические должности заняты людьми, достигшими своего уровня некомпетентности. В результате в какой-то момент вся система бюрократии оказывается некомпетентной и неэффективной.
Одним из первых авторов на Западе, кто подверг основательной критике «рациональный тип» бюрократии М. Вебера, был известный американский социолог К, Фридрих. В частности, он отметил: сама концепция идеальных типов с методологической точки зрения внутренне противоречива и запутанна, что соответствующим образом сказалось на трактовке М. Вебером бюрократии как идеального типа. Проявляется это, по мнению К. Фридриха, в наличии глубокого расхождения между бюрократией как реальностью и тем, как она представлена в идеальном типе, что являлось следствием определенного субъективизма и личных предпочтений М. Вебера.
Этот субъективизм выразился, во-первых, в том, что при отборе аспектов и критериев в описании бюрократии в соответствии с идеально-типовым подходом, М. Вебер опирался не столько на эмпирические данные и исторические факты, сколько на собственную интуицию; во-вторых, субъективизм М. Вебера в описании бюрократии проявился в присутствии нормативно-оценочного элемента вопреки его настаиванию на необходимости социальной науки, «свободной от ценностей».
Нормативный элемент, считал К. Фридрих, при трактовке бюрократии М. Вебером представлен, например, таким оценочным выражением, как «полностью развитая» (бюрократия). Нормативный, неэмпирический аспект веберовского подхода содержится в предположении, что такие понятия, как «власть», «законный» и другие, берутся, с одной стороны, как очевидные, тогда как они представляют реальные проблемы для эмпирических исследований, с другой — как статические абсолюты («идеальные типы»), когда фактически они динамические, крайне текучие аспекты изменяющейся действительности.
Другой известный американский социолог Р. Мертон, не ставя под сомнение обоснованность идеального типа бюрократии М. Вебера в целом, с позиций структурного функционализма указал на определенное несоответствие его основных положений реальной управленческой практике. Беспрекословность и строгое соблюдение бюрократических правил, как считал Р. Мертон, обусловливают то, что работающие в организации индивиды проникаются мыслью о непогрешимости этих правил.
Такая позиция ведет к тому, что нормы и правила из средств достижения организационных целей превращаются в самоцель. Происходит то, что Р. Мертон называет «подменой целей». Инструментальный и формальный аспекты бюрократической должности считаются более важными, чем: само содержание работы. Кроме того, эти нефункциональные аспекты системы подкрепляются, когда в качестве реакции, например на протесты клиентов, бюрократ защищает себя, действуя еще более формальным и косным образом.
Другими словами, тот же самый структурный элемент может иметь, согласно Р. Мертону, как функциональные (например, предсказуемость), так дисфункциональные последствия с точки зрения организационных целей — косность и способность легко приспосабливаться, формализм и ритуализм.
М. Вебер в своем «идеальном» типе отсек многие негативные черты, свойственные бюрократии, которые, как он считал, сущностно не характеризовали ее, поэтому они и остались за пределами «идеального» типа.
Несмотря на то, что М. Вебер выделил в качестве определяющей характеристики бюрократии ее формализованную обезличенность, многочисленные социологические исследования показывают другое. Функционирование бюрократии предполагает целую группу неформальных ценностей и норм, неформальную иерархию власти и неформальную борьбу за власть.
Социологами было выяснено, что бюрократия вовлечена в сферу неформальных связей с группами интересов, и это расширило сферу принятия важнейших решений неполитическими способами в обход общественности. Под угрозу ставится главное достоинство бюрократического способа организации работы — его эффективность. Особенно показательна в этом плане тенденция к дублированию различными органами и чиновниками одной и той же работы.
Все более теряет свою значимость первоначально существовавший порядок формирования бюрократии и продвижения ее представителей по служебной лестнице. Современные данные свидетельствуют, что назначения и продвижения по бюрократической лестнице происходят не по критерию уровня знаний и другим объективным показателям, не в соответствии с универсальной процедурой, а скорее по принципу личной преданности вышестоящему начальству.
Кроме того, следует отметить, что в основу организации и функционирования бюрократии заложено противоречие, присущее природе бюрократии: с одной стороны, стремление координировать деятельность различных звеньев, с другой — необходимость дать выход инициативе.
Бюрократия сталкивается с дилеммой: отсутствие иерархии ведет к отсутствию координирования, слишком жесткая иерархия влечет за собой потерю эффективности. Исследования показали, что если все члены организации независимо друг от друга будут принимать рациональные решения, то их работа окажется некоординируемой.
Именно поэтому система правил и инструкций, а также иерархия контроля в рамках бюрократических организаций призвана:
— во-первых, ограничивать возможности отдельных чиновников принимать рациональные решения;
— во-вторых, рутинизировать этот процесс.
Неслучайно, даже разумная инициатива, противоречащая системе основополагающих правил функционирования бюрократии, несовместима с бюрократической организацией, где задача всех служащих сводится к строгому следованию предписанным правилам.
Причины такого дисфункционального явления в бюрократии, как коррупция, лежат не только во внешних факторах, в давлении окружающей социальной среды, в сложившихся в обществе моральных нормах, представлениях и ценностных ориентациях. Сама система работы бюрократических организаций, порождающая волокиту и зависимость, провоцирует чиновников на противоправные действия. В способности бюрократической системы воспроизводить дисфункциональные явления заключена одна из главных проблем борьбы с коррупцией и другими негативными процессами.
На основании исследований выделены основные компоненты окружающей среды государственной бюрократии:
— легислатура, или законодательная власть, которая формирует основные параметры нормативного порядка, определяющего деятельность государственных учреждений, и осуществляет контроль за основными направлениями их действий;
— группы интересов, с которыми непосредственно связаны бюрократические организации;
— общественное мнение, в конечном итоге легитимирующее статус бюрократии;
— средства массовой информации, формирующие в массовом сознании представления о бюрократических организациях.
Таким образом, государственные учреждения поставлены в достаточно сложные условия: они вынуждены реагировать на воздействие неоднородных сегментов окружающей среды, требующее подчас разнонаправленных откликов.
В изучение бюрократических организаций должен входить анализ скрытых последствий социальных взаимодействий и откровенно дисфункциональных явлений. Если расширить «идеальный» тип бюрократии М. Вебера и включить в него негативные черты бюрократии, которые, как показали исследования, не являются совокупностью случайных элементов, а присущи любой организации, то подобный «идеальный» тип может оказаться универсальным, способным объяснить проявление всех сущностных черт и особенностей функционирования бюрократии во всех обществах без исключения.
Идеальный тип бюрократии по М. Веберу
Вебер выделил следующие основные отличительные свойства идеальной бюрократии.
1. Безличный характер. Работники органов управления организацией лично свободны и действуют только в рамках безличных обязанностей, существующих в данной организации. Термин «безличный» здесь означает, что обязанности и обязательства принадлежат должностям и постам, а не индивидам, которые могут занимать эти должности и посты в определенный момент времени.
2. Принцип иерархии. Бюрократия предполагает наличие ярко выраженной иерархии должностей и позиций, т.е. определенная должность доминирует над всеми нижестоящими и зависит от должностей, находящихся выше ее в структуре организации. При иерархических отношениях работник, занимающий конкретную должность, может принимать решения относительно работников, занимающих более низкие должности, и подчиняется решениям лиц, находящихся на более высоких должностях.
3. Четкое разделение труда в области управления. Здесь подразумевается ярко выраженная спецификация функций каждой из должностей. При этом предполагается строгое формальное распределение задач и обязанностей каждого работника, которые несут полную ответственность за выполнение своих обязанностей. Необходимым условием реализации этой характеристики является полная компетентность работников в каждой должности по узкому кругу проблем.
4. Правила отбора работников. Отбор и расстановка работников в рамках социальной структуры организации осуществляются исключительно на основании их квалификации. Это означает, что не учитываются такие важные статусные позиции, как деньги, родство и происхождение, власть, связи и другие параметры, не относящиеся к сфере квалификации.
5. Правила и инструкции. Деятельность работников управления в организации регламентируется системой абстрактных, строго формальных правил. Эти правила единообразны и универсальны, и каждый член бюрократической организации в своих действиях руководствуется только такими правилами, инструкциями и установлениями. Но из этого вовсе не следует, что бюрократические обязанности являются неизбежно простыми и рутинными. Строгое следование общим стандартам при решении специфических вопросов предотвращает возможные отклонения, связанные с индивидуальными особенностями исполнителей.
6. Карьерный принцип. Бюрократия представляет собой карьерную структуру, в которой продвижение производится по заслугам или по старшинству независимо от суждений руководителя.
7. Сосредоточение на одном занятии. Должность, занимаемая работником в организации, рассматривается им как единственное или по крайней мере главное занятие. Это обстоятельство дает возможность полностью сосредоточиться на своем деле, идентифицировать себя с данной организацией.
8. Заработная плата. Размер заработной платы работника зависит от занимаемого им места в иерархической структуре организации. Чиновники и управляющие должны довольствоваться положенным им денежным содержанием и не получать плату от клиентов, с тем чтобы первостепенные интересы работников были связаны с организацией [149. Р. 234-236].
Идеальный тип управления организацией, разработанный Вебером, представляет собой наиболее эффективную машину управления, основанную на строгой рационализации. Ее характеризуют строгая ответственность за каждый участок работы, координация в достижении организационных целей, оптимальное действие безличных правил, четкая иерархическая зависимость. Исследование Вебера изменило мнение о бюрократии, показало направления развития организационных управленческих структур. Не случайно известный американский специалист в области теории организаций Д. Чайлд отмечал: «Анализ бюрократических структур, проведенный Максом Вебером, продолжает оставаться уникальным и наиболее значимым описанием сущности современных организаций».
Бюрократия в интерпретации М. Вебера и К. Маркса
Термин бюрократия (от французского- Bureau – канцелярия и латинского Kratos – власть) весьма противоречивое понятие и имеет различные толкования, которые подчас носят противоположный характер.
Историческая справка: В XIX веке термин «бюрократия» обычно употреблялся для обозначения особого типа политической системы. Он обозначал систему, в которой посты в органах управления занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом.
Бюрократии при этом противопоставлялась система представительного правления, то есть правление выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту.
Так, например, Джон Стюарт Милль (1806 – 1873 гг.) – английский мыслитель, экономист, в своей классической работе «Размышления о представительном правлении» рассматривал бюрократию как единственную серьезную альтернативу представительной системе и дал оценку преимуществ и недостатков обеих из них.
Но что в действительности представляет собой бюрократия? Читатель, заинтересовавшийся этим вопросом, как правило, быстро оказывается в затруднении, попытавшись разобраться в существе дела.
Путаница порождается множеством значений, которые придаются термину «бюрократия». Следующий список этих значений далеко не является исчерпывающим:
• правление чиновников;
• система профессиональной администрации;
• организационная неэффективность;
• государственное управление;
• нерыночная организация;
• недемократическая организация.
В настоящее время термин бюрократия имеет несколько интерпритаций. Прежде всего, это понятие относится к социологии организаций, задачей которой выступает изучение наиболее общих характеристик и типов организаций в современном обществе.
Термин «бюрократия» часто употребляется в теории государственного управления. В этой дисциплине бюрократия означает управление государственным сектором в противоположность управлению в частных организациях.
Делается это с целью подчеркнуть качественно иной характер системы государственного управления, в том числе обязательность ее решений, ее особое отношение к закону, заботу об общественных, а не частных интересах, подотчетность ее деятельности общественному контролю и т.д.
Понятия «бюрократия» присутствует в политической экономии. С этой точки зрения, бюрократия определяется как нерыночная организация, которая финансируется за счет средств государственного бюджета, в отличие от организаций, финансируемых за счет прибыли от коммерческой деятельности.
Цель такого определения бюрократии состоит в том, чтобы подчеркнуть, что характер и образ действия организации изменяется в зависимости от метода ее финансирования и экономического окружения, в котором она функционирует.
Во многих странах термин «бюрократия», вопреки его этимологии приобрел негативный оттенок, которым стали обозначать неэффективную систему управления на различных уровнях.
Наиболее известным специалистом прошлого века по проблемам бюрократии по праву считается немецкий ученый Макс Вебер, который одним из первых выдвинул общую теорию организации, применимую ко всем сторонам жизни современного общества.
Биографическая справка: Макс Вебер (1864 – 1920 гг.) – немецкий социолог, философ, историк, экономист. В своих работах дал глубокий и всесторонний анализ бюрократии.
Особое внимание он уделял принципу рациональности, который считал определяющей чертой современной европейской культуры конца XVII.
Он отмечал, что государства, где действует принцип рациональности, подчиняется не личностям, а законам. М.Вебер считал, что рациональность есть всемирно исторический процесс.
Теория рациональности определенным образом перекликается с теорией «ноосферного развития» («ноос» — в переводе с греческого — разум). Основоположником этой теории был выдающийся русский ученый В.И. Вернадский.
Для Вебера бюрократия означала не форму правления, а систему администрации, осуществляемой на постоянной основе специально подготовленными профессионалами в соответствии с предписанными правилами.
М. Вебер указывал, что этот тип управления, хотя он возник в таких бюрократических государствах, как Пруссия, становился все более преобладающим во всех политических системах.
Развитие бюрократии, согласно Веберу, было неразрывно связано с развитием государства и капиталистической экономики, административные потребности которых не могли удовлетворяться традиционными средствами.
В совокупности все эти черты образуют критерии, которым должна отвечать система управления, чтобы ее можно было назвать «бюрократической».
М. Вебер утверждал, что чем более организация приближалась к его модели, тем большей эффективностью она должна была отличаться, и что именно наивысшая эффективность бюрократической администрации являлась причиной ее распространения в современном обществе.
Под эффективностью М. Вебер понимал не одну единственную характеристику, а их совокупность, включавшую производительность, расширение масштабов управления и снижение затрат.
М. Вебер утверждал, что «полностью развитый бюрократический механизм находится в таком же отношении к другим формам организации, как машина к немеханическим способам производства».
Для М. Вебера контраст с традиционными формами управления служил не только средством сравнения, но также и выделения тех черт бюрократии, которые в противном случае считались бы само собой разумеющимися.
Так, отделение чиновника от собственности на средства управления позволяло снять финансовые ограничения частного хозяйства и вело к тому, что получение индивидом средств к существованию зависело от организации, тем самым подчиняя его организационной дисциплине.
Эти факторы обеспечивали значительное расширение административных возможностей по сравнению с небюрократическими системами прошлого.
Бюрократические принципы требовались административной системе, которая должна была соответствовать сложным задачам по управлению массовым индустриальным обществом, а не локальной экономикой, приспособленной к природным циклам и политическим нуждам немногочисленных элит.
Если мы рассмотрим различные элементы веберовской модели бюрократии, то можем увидеть, чем каждый из них соответствует этому критерию эффективности.
Основным признаком бюрократии является систематическое разделение труда, при помощи которого административные проблемы разбиваются на ряд поддающихся решению задач, относящихся к сфере деятельности различных должностных лиц и координируемых в рамках централизованной иерархии.
Другие признаки бюрократии служат той же цели. Ее безличный характер гарантирует отсутствие фаворитизма в подборе персонала, который назначается в соответствии с индивидуальными достижениями, а также в самой управленческой деятельности, свободной от непредсказуемости личных связей.
Подчиненность правилам позволяет бюрократии вести большое число дел единообразно, согласно принятым процедурам и регламентам.
Вместе с тем, утверждение Вебера о том, что определяющие критерии бюрократии образуют также модель административной эффективности, неоднократно подвергалось сомнению другими социологами.
Большинство социологов принимают веберовское определение бюрократии, но не соглашаются с тем, что она представляет собой наиболее эффективную форму организации.
Многие из них приходили к выводу, что следование бюрократическим нормам может не только способствовать, но и препятствовать эффективности.
На определенном этапе развития хозяйства, согласно Веберу, государственная бюрократия представляла собой силу, способствовавшую экономическому росту и расширению рынка в результате уничтожения традиционных привилегий.
Но чем больше бюрократия вторгалась в рыночную сферу, тем в большей степени она превращалась в силу экономического застоя.
Это происходит потому, что, как утверждают, принципы бюрократической организации являются более двусмысленными, чем считал Вебер, и им сопутствуют существенные «дисфункциональные» эффекты, которые тем более выражены, чем более последовательно применяются эти принципы.
Каждый из таких принципов характеризуется определенным патологическим проявлением, в частности:
• иерархический принцип управления препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы;
• строгое следование установленным правилам и регламентам может привести к отсутствию гибкости в принятии решений и развитию инициативы;
• безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность;
• специальные знания, как показывает практика, отнюдь не всегда чиновники отбираются на основе уровня образования, квалификации и индивидуальных способностей.
Считается также, что Вебер не сознавал противоречивого характера бюрократии отчасти потому, что исследования организаций как самостоятельной научной дисциплины лишь только начинались в первые десятилетия ХХ века.
Кроме того, как утверждалось, на его взгляды слишком сильно повлияли примеры прусской армии и системы научной организации труда Тейлора.
Модель машинообразной дисциплины, которая была для них характерна, не позволяла понять некоторые аспекты организации, необходимые для ее эффективной работы.
Что же это за аспекты? Они могут быть поняты в результате противопоставления преимущественно механистической веберовской модели и альтернативных концепций, выдвинутых впоследствии социологами.
Одна из альтернатив предлагает идею организации как социальной системы или сети межличностных отношений. Веберовская модель организационной эффективности предусматривает, что все личностные характеристики, не имеющие отношения к исполнению служебных обязанностей, устраняются из организационной деятельности.
Если бы это было так, то полное описание организации можно было бы дать, определив обязанности каждого должностного лица и взаимоотношения между ними.
Эффективность в таком случае достигалась бы в результате рационального распределения обязанностей на каждом уровне иерархии.
На практике, однако, люди никогда не подчиняют полностью свои личностные качества ролевым требованиям. Они вступают в организацию как личности с индивидуальными потребностями и ожиданиями, которые они стремятся удовлетворить.
А способ их социального взаимодействия в процессе работы может иметь решающее значение для эффективности их деятельности.
Игнорирование этих фактов может вызвать сопротивление с их стороны. Людей можно заставить работать по приказу, но не работать эффективно и с самоотдачей.
Для этого требуется их активное сотрудничество, которое достигается не только распоряжениями но и неформальным общением.
В рамках другого подхода организации рассматриваются как коммуникативные системы, в которых для принятия решений необходимы эффективная передача и обработка информации.
Предполагается, что веберовская концепция управления делает основной акцент на осуществлении политики, не уделяя должного внимания ее формулированию и оценке, которые требуют наличия в организации эффективных механизмов сбора и обработки информации.
Есть основания полагать, что строго иерархическая структура не является наиболее приспособленной для решения таких задач.
Одна из причин этого заключается в том, что основное значение в такой системе придается передаче распоряжений сверху вниз, тогда как информация должна передаваться и в противоположном направлении.
Те, кто находятся на вершине иерархии, могут создать отдельную структуру для контроля за осуществлением решений. Но это ведет к расточительному расширению аппарата управления.
Как показывает практика, адекватность принимаемых решений лучше всего могут оценить те, кто реально заняты их исполнением.
Другим недостатком иерархий является их пирамидальное построение. Хотя такая структура может быть эффективной при распределении задач и передаче инструкций сверху вниз, поток информации в противоположном направлении может вызвать перегрузку и блокирование каналов коммуникации.
Иерархические системы страдают как от избытка информации, так и от ее недостатка, а для того, чтобы информация оказалась востребованной, требуются сложные механизмы ее передачи.
Все это служит аргументом в пользу децентрализованного типа организации, в которой ответственность за принятие решений передается на нижний уровень, где необходимая информация является доступной.
К сходному выводу можно прийти на основе еще одной концепции организации, в которой подчеркивается роль специальных знаний. В данной концепции обычно проводится разграничение двух форм власти, которые Вебер не разделил.
Во-первых, это полномочия, соответствующие положению в бюрократической иерархии. Во-вторых, это власть, основанная на специальных знаниях и не связанная с занимаемой должностью.
Из этого можно сделать вывод, что наиболее эффективной формой организации для специалистов является не бюрократическая иерархия, а горизонтальная структура, дисциплина в которой поддерживается благодаря преданности организации в целом, а не узко очерченным должностным обязанностям.
Наиболее эффективным можно считать сетевой принцип управления, который опирается как на формальные правила, так и неформальные ограничения, в том числе общепризнанные нормы поведения, достигнутые соглашения, внутренние ограничения деятельности.
Одним из авторов теории сетевого управления является японский экономист Кэньити Имаи. В своей работе «Концепция сетевой структуры» он отмечал: «При сетевом типе организации зависимость и соподчиненность функциональны, т.е. во многом предопределены факторами совместной деятельности.
В условиях сетевого взаимодействия границы между структурными подразделениями не являются столь жесткими.
Тем самым в рамках сетевой структуры достигается стыковка противоположных принципов – конкуренции и кооперации, противоборства и сотрудничества».
Очевидно, что бюрократия парадоксальным образом является необходимой, но неизменно порождает массы проблем, связанных с эффективностью государственного управления.
Следует подчеркнуть, что в рамках исторической социологии веберовский подход к власти бюрократии отличается от марксистского.
В веберовской социологии бюрократия включена в рамки более общих теорий типов господства и роли специальных знаний в индустриальном обществе. При этом бюрократия занимает центральное место в историческом процессе модернизации.
В отличие от веберовского марксистский подход к бюрократии помещает ее в рамки более общей теории классового господства и классовой борьбы.
Бюрократия рассматривается марксистами как власть, основанная на исполняемой ею в классовом обществе функции господства.
Эта теория предусматривает возможность создания индустриального общества, свободного от разделения на классы.
Однако, обе теории сходятся в том, что власть социальных групп и организаций проистекает из той роли, которую они играют в историческом процессе. Однако данные теории по-разному описывают такую роль и сам этот процесс.
Веберианская теория отражает точку зрения либеральных, небюрократических элит, которые считают, что расширение бюрократической власти угрожает их ценностям, особенно ценностям личной свободы.
Кроме того, уменьшается возможности творческой самореализации личности в экономической сфере и сфере государственного управления.
С этих позиций решение проблемы власти бюрократии видится в создании механизмов, обеспечивающих контроль над бюрократией сверху, со стороны небюрократических элит.
Марксистская теория отражает точку зрения рабочего класса, который подчинен контролю бюрократии в обществе и государстве.
Согласно этой точке зрения, любой конфликт между бюрократическими и небюрократическими элитами носит вторичный характер, поскольку те и другие входят в одну и ту же систему классового господства.
Решением проблемы власти бюрократии считается здесь преобразование управленческих структур в бесклассовом обществе, позволяющее обеспечить демократический контроль снизу.
Веберианская и марксистская теории бюрократии, таким образом, воплощают в себе различные социальные и политические позиции, как и различия исторического и социологического анализа.
Каждая из этих теорий связана с определенной социальной позицией, находящейся вне бюрократии, и соответствующими ей политическими ценностями.
В России нерациональная и громоздкая структура управления, значительные финансовые ресурсы, перераспределяемые через органы государственной власти, а также номенклатурные традиции являлись объективными предпосылками для развития бюрократии.
Система государственной власти в России в 90-е годы прошлого столетия, пожалуй, наиболее полно соответствовала положению К. Маркса о государстве как частной собственности бюрократии. «Бюрократия: государственный формализм гражданского общества; замкнутое общество в государстве; мнимое государство; спиритуализм государства. ;
Исторически для России было характерно засилье колоссального бюрократического аппарата. «Естественной» для государства была роль насилия и детальнейшей канцелярской регламентации всей жизни.
На любом историческом этапе бюрократия стремилась сохранить полученную в распоряжение собственность как свою, наследственную и присвоить ее.
М. Вебер в своих сочинениях писал о России: « …действия бюрократии находятся в полном соответствии с ее материальными интересами. Причем ее материальные интересы состоят не в сохранении собственности, а в сохранении контроля над обществом». И далее: власть в России – единственная субстанция, которой имеет смысл обладать».
Такая установка предполагает восприятие государства в качестве внешней силы, не зависящей от индивидуума, что естественно в условиях отсутствия демократических традиций.
Подобная двойственность отношения гражданина к господствующему над ним государству глубоко въелась в ядро российского самосознания и проявляется в ценностных ориентациях, в социально-психологических характеристиках, в мотивационном комплексе.
Специальные сравнительные исследования показывают, что в России очень высокая степень бюрократизации государственной власти. По этому показателю в начале 90-х годов среди 43-х исследованных стран Россия занимала 3-е место в мире (после Китая и Греции).
Как полагают, степень бюрократизации в России в 4–5 раз выше, чем в таких странах, как Гонконг, Сингапур, Новая Зеландия, Дания, Швеция, Швейцария, Норвегия, Малайзия, Финляндия, Великобритания, где по мировым меркам были созданы менее бюрократизированные системы государственного управления.
И если в промышленно развитых странах бюрократические структуры как правило, выполняют созидательные функции, то в России бюрократические традиции сдерживали эффективное проведение экономических преобразований в начале 90-х годов прошлого столетия, являлись тормозом на пути рыночных реформ.
Интересам российской бюрократии отвечало сохранение неопределенности в вопросах собственности. Это позволяло номенклатуре не нести ответственности за «ничью» собственность и в то же время распоряжаться ею, как своей, что, естественно, препятствовало появлению настоящего эффективного собственника.
С другой стороны, через бюрократические структуры осуществлялся передел собственности в России, в том числе и в пользу самой бюрократической элиты, имевшей неограниченный доступ к национальным богатствам страны.
В начале 90-х годов в России сформировался целый сегмент в сфере приватизации государственной собственности, которыми распоряжалась бюрократическая элита в пользу зарождавшейся олигархии.
Очевидно, что между степенью бюрократизации государственной власти и степенью ее коррумпированности существует определенная зависимость, особенно в условиях кардинального изменения структуры собственности, возможностями распоряжаться значительными государственными ресурсами.